广西推行大病保险制度

进行自由心证时应当遵守正当程序的要求。

调研问卷中填写所在的单位已经向社会公布行政事项办理流程时限表的占85％。强化行政程序机制，可以使公民权利保护实现两方面的扩展：由实体权利保护向程序权利保护扩展，由权利事后救济向事前参与扩展，更好保障公民权利。

诉讼活动的基本程序构造是原告被告两造对抗、法官居中裁决，当事人之间的利益对抗是其程序建构的出发点，因此，保证原告被告两造公平对抗是正当司法程序要满足的最起码的要求。然而，在没有国家层面立法的前提下，由地方推行全面规范行政权正当行使的基本法，存在难以克服的障碍。其二，行政决策是否公平、公正，能否公正配置资源。（二）内容定位与选择 建构最低限度公正行政程序制度的立法目的决定了行政程序法是一部公民程序权利法，在坚持权利法立法前提下，行政程序立法还应考虑以下问题： 第一，回应实践需求，推进行政管理体制改革与创新。程序违法是行政行为合法性审查的内容之一，法官对程序问题的审查较之事实问题的审查更熟悉，更易形成明确性结论，加强程序规范，能够加强法院对行政机关的审查力度。

对此，可以引入已为我国学界广泛接受的最低限度程序公正标准解决行政程序法的立法目的与制度定位，即行政程序法仅规定行政权行使应当普遍遵循的基本程序规则，这些规则是对行政权力公正行使的最低限度要求，构成最低限度公正行政程序制度，同时为单行立法与行政自主预留出空间。这一转型的意义在于： 第一，加强行政程序机制，可以完善外部监督机制，防止行政权力滥用。西方国家于2O世纪将行政法治实现机制由实体控制和司法审查扩展至程序控制机制，在世界范围兴起制定行政程序法的浪潮。

内容选择也是我国在行政程序法立法必要性之外另一争议较大的问题，焦点在于是制定一部大而全的、相当于行政法法典的大法？还是制定一部仅规定程序性条款，完成对主要行政活动的程序法规范的小法？行政程序法应当全面体现法治政府的基本要求，如果定位为小法，虽然在立法策略上有利于立法的尽快出台，但是就其内容而言，与法治政府建设基本法的目标有很大差距，因此，还是应当立足于大法典的思路。以诉讼程序为基础发展起来的正当程序原理及其制度安排，尤其在刑事诉讼中，特别强调对居于弱势地位、权利容易受到侵犯的犯罪嫌疑人、被告人的程序权利保护，赋予其必要的程序权利以抗衡国家追诉机关。参见何意志为《德国行政法》中文版所写的序言，载[德]奥托·梅耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2002年版。  五、中国未来行政程序法立法的几个基本问题 （一）立法目的：建构最低限度公正行政程序制度 行政程序法的立法目的，是立法者基于社会发展的需要及对行政程序法固有属性的认识，旨在通过制定行政程序法而获得的某种理想结果。

行政行为效力制度是行政实体法上的核心制度，涉及行政行为的成立、生效、将产生何种效力等重要内容，这一重要制度在分散立法模式中无法进行规定。最低限度公正行政程序制度赋予相对人最基本的程序权利保护，对行政权力形成制约，规范行政权力公正、有效行使。

如行政许可法规定了行政许可程序制度，优化许可流程，要求行政机关公开许可过程和结果，作出许可决定时听取申请人意见。之后的各地行政程序规定基本沿袭了《湖南程序规定》的立法模式和内容。在凉山，这一比例是87．63％。问题3要求行政程序法在机制上实现行政程序立法中权利与效率之间的平衡。

行政机关也不再被认为是公共利益的真正代表者，而被认为与部门利益、官员个人政绩、权贵资本主义利益之间有着千丝万缕的联系。西方国家更重视对行政权的过程规范，强调司法对行政的监督权威，即整体上更强调发挥外部制约监督机制的作用。因此，完善程序立法同时强化了公民程序权利制约机制和司法审查监督机制对行政权的规范。[8]迄今，国务院及其部门、省、市、县、乡各层级政府，都已制定关于行政决策的部门规章、地方政府规章和大量行政规范性文件。

这一转型的意义在于： 第一，加强行政程序机制，可以完善外部监督机制，防止行政权力滥用。然而，在没有国家层面立法的前提下，由地方推行全面规范行政权正当行使的基本法，存在难以克服的障碍。

而没有基本原则的行政法，恍如没有灵魂的心灵，容易迷失方向，随时势而变化，沦为服务于现实的工具，而非公民权利的保护伞。[16]对《湖南省行政程序规定》的详细解读请参见王万华： 《统一行政程序立法的破冰之举》， 《行政法学研究》2008年第3期。

在历经三十年改革所带来的利益格局大调整之后，各种社会矛盾日益尖锐、突出，工业化、城市化快速推进过程中带来的环境破坏、利益分配不公、社会贫富分化严重等问题，如果不能够得到很好的解决，改革无法进一步深入推进，社会的稳定也会受到直接影响。[20]然而，这种目标模式只是确立了立法的基本方向和整体立法思路，并没有提供可操作的具体指标体系。第三，加强行政程序机制，实现行政决策的科学化、民主化，有利于实现行政决策的公平公正，增强决策的认同感，推进社会转型的顺利进行，减少社会矛盾和群体性事件，更好维护社会稳定。《湖南程序规定》则立足于解决湖南行政管理实践中存在的问题，同时兼顾法典自身的体系，很好回应了实践的规范需求，呈现出较强的功能主义立法风格。在湖南省，合法性审查机制、统一登记、统一编号、统一公布制度、规范性文件效力期限制度、行政规范性文件效力状态动态提醒工作机制等，有效解决了规范性l文件制定主体过多，规范性文件过多、过滥，以及规范性文件超越职权立法 等问题，在规范性文件的数量减少的同时，规范性文件的质量有了明显提升。第二，程序机制对规范行政权合法、正当行使发挥了重要作用。

来自行政机关内部的质疑，在中国机关文化背景下对程序规则的推行无疑是很不利的。实体规范主要包括三个方面内容：行政的基本原则，行政决定的成立与效力，行政合同。

行政程序作为来自外部的、规范行政权行使过程的规范机制，具有防止行政权滥用的消极控权功能和助推行政权积极行使的公共意志形成功能，中国未来的法治政府建设重心应当转向行政程序机制的完善。第三，由于不重视对行政权的过程规范，行政的理性与民主性欠缺制度保障，造成实践中存在以下突出问题：（1）政府决策不科学、不民主。

在此基础上，还要解决好问题2提出的法典与单行法之间程序规范权限配置问题和问题3提出的行政效率问题。罗尔斯极力倡导通过纯粹程序正义分配基本权利义务，设计社会系统，以便它无论是什么结果都是正义的（至少在某一范围而言）。

（三）立法架构 行政程序法立法架构的焦点是以行为种类为主线还是以程序制度为主线来安排相应规定。（2）当前改革已经进入攻坚阶段，各种社会矛盾显现出来并有激化的危险，如何顺利解决当前面临的各种社会矛盾，保证改革的顺利进行是当前面临的重大问题。季卫东教授在上海交通大学、清华大学等发表的讲演《法制重构的新程序主义进路—— 怎样在价值冲突中实现共和》则以中国社会的价值多元化为背景，提出由于难以存在一个为所有人接受的实质正义，程序正义本身更为重要，强调通过正当程序实现和而不同。行政程序法应当既回应现代社会对行政的普遍要求，也要立足中国国情，力求制度构建更符合中国的实际情况，具有可操作性。

法典化有利于法律观念的树立，分散立法造成行政人员只知道本部门的程序立法，只见树木、不见森林，只知道作为工作手段的程序规则，难以树立正当程序理念，程序观念不强，实践中不遵循法定程序、规避法定程序、操控程序规则、破坏程序规则的现象较为普遍存在。强化行政程序机制，可以使公民权利保护实现两方面的扩展：由实体权利保护向程序权利保护扩展，由权利事后救济向事前参与扩展，更好保障公民权利。

（三）中国法治政府建设进路的程序主义转型 行政程序的消极控权功能起到防止行政权滥用的作用，行政程序的积极公共意志形成功能起到助推行政权积极行使的作用。[9]与行政执法是国家意志的执行不同，行政决策的内容体现为国家意志的表达，在掌握一般性事实基础上，更重要的是如何在各种利益之问实现平衡。

  【注释】 [1]如薛刚凌教授在主题演讲《论实体法治与程序法治》中提出：我国应选择实体法治为主兼顾程序法治的发展模式。德国行政法鼻祖奥托·迈耶曾经认为完备的实体法和完善的行政救济制度就满足法治的基本要求。

进入专题： 法治政府 行政程序 行政程序法典化 。第三，行政法的基本原则未能在法律层面确立，造成行政法只有规则没有基本价值理念，恍如没有灵魂的心灵。在利益多元化的社会条件下，政府决策形成方式的转型，关键在于为政府决策注人建立在说服基础上的权威。基于湖南等地方行政程序规定的实施情况，应当对行政合同与行政指导作出更具操作性的规定。

[12]凭籍正当程序提供的权利保护规则，个体进入权力运作体系，得以积极主动为自身利益而斗争。这一认识相当程度上受到诉讼法学和法理学关于司法的程序正义理论和程序法治理论研究成果的影响。

中国行政法学界关于行政程序的研究直至上世纪90年代才开始，《中国大百科全书·法学卷》将程序法 解释为：凡规定实现实体法有关诉讼手续的法律为程序法，又称诉讼法，如民事诉讼法、刑事诉讼法等。全国人民代表大会和各级地方人民代表大会虽然是最高国家权力机关和地方权力机关，但是由于多方面原因，宪法关于人大的职权的规定，得不到落实，未能发挥其应有的监督作用。

权利保障与行政效率之间并非绝对对立关系，有的程序制度在保护公民权利的同时也有利于行政效率的提高，但二者的确会存在紧张关系，需要立法进行平衡。（2）规定行政行为的效力制度。

很赞哦!（216）